Роль теории в системе государственного управления. Современные теории государственного управления

Жаропонижающие средства для детей назначаются педиатром. Но бывают ситуации неотложной помощи при лихорадке, когда ребенку нужно дать лекарство немедленно. Тогда родители берут на себя ответственность и применяют жаропонижающие препараты. Что разрешено давать детям грудного возраста? Чем можно сбить температуру у детей постарше? Какие лекарства самые безопасные?

Четвертый учебный вопрос

Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.

В течение почти двух тысячелетий – со времен античности и вплоть до XVIII в. – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.

Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:

1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;

2. 1920 г. – 1950 г.;

3. 1950 – по настоящее время.

Основоположниками теории государственного управления принято считать В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера.

Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления» . Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению В. Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.

Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М. Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства – значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.

Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:

· для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;

· аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А. Эсмен, Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.

В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.

В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов.

Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, такой возможности не было, так как система обучения там была излишне централизована. В-третьих, американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.

И еще один фактор – это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении» Л. Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление – это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) и «школа человеческих отношений » (иногда ее называют неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы – до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.

Представители бихевиористского направления Г. Саймон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг, Д. Томпсон, Д. Истон, утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д. Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д. Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.

В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р. Мертон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс, В. Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.

В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.

ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей государств, разрабатывают модели современных реформ в области государственного администрирования, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.

Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

Поэтому для нас в настоящее время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.

В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

· проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;

· проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;

· проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.

Введение

1. Понятие государственного управления

2. Воздействие государственного управления:

2.1. Сознательное воздействие

2.2. Целенаправленное воздействие

3. Функции государственного управления

3.1. Целеполагание

3.2. Прогнозирование

3.3. Информирование

3.4. Функция организации

3.5. Функции координации и регулирования

3.6. Функция активизацииуправляемых

3.7. Функция контроля и надзора

4. Управленческая деятельность

4.1. Политическое руководство

4.2. Административное управленческая

5. Государственное управление - часть социального

5.1. Традиционное

5.2. Эмпирическое

5.3. Научное

6. Объективная необходимость государственного управления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление – две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Анализ государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на властную силу. Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления, другие - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности.

Государственное управление - специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

В определении понятиягосударственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющеевоздействие государственных институтов - это целенаправленноевоздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционированиев соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптациюк изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Понятие «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.).

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регулирование и есть социальное, в том числе и государственное управление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизвольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный рынок с его регулирующим механизмом конкуренции. «Так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в развитых странах в основном управляемый.

Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщенная оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют функциями управления, совокупность которых составляет его содержание.

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Функцииуправления - это основные виды управленческой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения. В зависимости от последовательности реализации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

Функции государственного управления, понимаемого как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфическими признаками. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций государственного управления определяется главным образом субъектом, а также, в определенной мере, и объектом управления. Государство как выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций - официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).

Характеризуя общие функции государственного и муниципального управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.

Целеполагание, выработка и принятие нормативных правовых актов - определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические признаки. Цель - это идеальный образ будущего результата деятельности. Ее формирование предполагает наличие знания тенденций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов. Важно, что субъект не сможет сформулировать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторе социального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.

Цели лекции

1. Дать происхождение государственного управления и особенности его исторической эволюции;
2. Дать эволюцию теории государственного управления;
3. Дать понимание особенностей эволюции теории государственного управления Российского государства;
4. Дать современные теории государственного управления.

Основные понятия:

Государство, гражданское общество, государственное управление, монархия, республика, деспотия, тирания, аристократия, олигархия, демократия, охлократия, суверенитет, правовая власть, самоуправление, прямая демократия, представительная демократия, принципы государственной политики.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. - М.: Издательство «Омега Л», 1910.
2. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления: монография - М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2002.

Происхождение государственного управления и особенности эволюции

Как известно, понятие «управление» предполагает воздействие субъекта управления на объект управления с целью достижения той или иной цели через навязывание ему своей воли. В ходе исторической эволюции института управления сформировалось шесть его видов, которые во многом соотносятся между собой.

1. Государственное управление, субъектом которого является государство, т. е. триада: территория - население - власть. В основе управления здесь находится целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общества в историческом масштабе времени.
2. Местное самоуправление как низовой подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а целью служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей. Оба вида совместно управляют комплексным развитием процессов на территории, что и сближает эти виды между собой.
3. Менеджмент, который представляет собой управление собственностью со стороны собственника (хозяина, владельца). В данном случае имеется в виду собственность как общественное отношение, в котором задействованы люди со своими интересами, а не простое пользование вещами, имуществом, услугами и т. д. Собственность может быть государственной, частной, долевой, общей, акционерной, коллективной, народной, муниципальной и т. д. Управлять многими видами собственности призваны по поручению или доверию менеджеры - наемные управленцы. Главная цель управления собственностью - это или прирост собственности в виде дохода, прибыли, ренты, или ее сохранения в неизменном виде.
4. Общественное управление, где субъектом являются институализированные, т. е юридически оформленные через законы и уставы, общественные объединения.
5. Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом, которого выступают группы людей, которые по собственному усмотрению и в тоже время с учетом интересов других групп людей, норм культуры и социального общежития управляют совместным поведением и деятельностью.
6. Целесообразное поведение или действие отдельного человека, когда он ставит перед собой определенные цели, для достижения которых он использует свою волю, знания, силы, время.

При этом все виды управления функционируют в определенных рамках:

· подлежат конституционному или иному правовому регулированию, которое устанавливает тесную связь государственного управления с другими видами управления;
· взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливают или ослабляют, контролируют друг друга;
· в каждый исторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается их способность управлять соответствующими объектами управления.

Главенствующее место в системе видов управления, естественно, занимает государственное управление. Государство как общественный институт, выполняет множество функций по управлению обществом, имея для этого определенные полномочия и властные ресурсы. Исходя из этого факта, можно констатировать, что государственное управление имеет общую универсальность своих возможностей и полномочий. В связи с этим государственное управление имеет три свойства:

· определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, т. е государство, что ведет к формированию всеобщей воли - власти;
· специфическим свойством государственного управления является его распространенность на общество, даже за пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики;
· государство, будучи сложной организацией по структуре и многогранности функций, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может существовать.

Становление и развитие государственного управления имеет свою длительную предысторию. Основой возникновения государственного управления стало родовое и общинное самоуправление, которые строились на основе традиционного права. Базой экономической являлась родовая и общинная собственность. В первом случае, родовая собственность была безусловной на все средства производства и на все предметы потребления. Во втором случае, на территории, которые находились в коллективном пользовании общины. Идеологической основой выступал тотемизм, т. е. вера в родственную связь людей с каким-либо видом представителей животного мира.

Форма управления была демократичной. Господствовало братство, связанное узами кровного родства, общественное и экономическое равенство, охраняемое органами управления. Высшим органом управления являлось собрание всех взрослых членов рода: первоначально и мужчин и женщин с равным голосом, а затем только мужчин. На собрании избирали и смещали вождей родов и военачальников. Должность вождей не была наследственной, поэтому они не имели большой власти и не выделялись из массы сородичей. Постоянно действующим органом управления являлся Совет старейшин, в который входили руководители домохозяйств, члены рода или племени могли только предлагать свои решения, но последнее слово оставалось за Советом старейшин. За неподчинение установлением рода и Совета старейшин следовало наказание в виде смертной казни или изгнания из общины.

В эпоху распада первобытнообщинного строя происходит изменение и в системе управления. Этому предшествовали изменения в экономической, социальной и культурной сферах жизни человеческого общества. Во-первых, возник и быстро развился институт частной собственности как экономической основы будущего государства. Во-вторых, произошло отделение публичной власти от общества, так как возникла необходимость обособления организационно-управленческой деятельности от производственной. Регулярно создаваемый прибавочный продукт позволил высвободить лиц, выполняющих общественно полезные функции, от добывания пищи сперва частично, а затем полностью.

Со временем особую роль приобретают вожди племен, которые сосредотачивали в своих руках гражданские, судебные, военные, нередко жреческие функции. На смену тотемизму пришел политеизм, в системе которого возникает институт бога-покровителя вождя и его семьи. Наличие богатств и присвоение значительной доли общественного продукта позволило вождям приступить к формированию дружины, выполнявшей одновременно роль и аппарата насилия, и аппарата управления. На базе традиций возникает право - совокупность установленных и обеспеченных принудительной силой норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе.

Эволюция теории государственного управления

Возникновение государства в эпоху первых цивилизаций впервые поставило вопрос о теоретическом объяснении и сущности государственного управления. Возникло несколько школ теоретической мысли. Они сводятся примерно к пяти основным концепциям:

· мифологической;
· философско-этической;
· религиозно-христианской;
· социально-гражданской;
· социально-экономической.

Мифологические взгляды зарождаются на Древнем Востоке, где сложился азиатский способ производства. Первоначальная постановка проблемы государственного управления вызывалась вполне реальными причинами. Повышение культуры труда, выделение скотоводства и земледелия повлекло хозяйственную специализацию первобытных общин и племен. Это повышало производительность труда и обусловило появление продукта, который по мере развития общества составил основу богатства немногих. Дифференциация общества по имущественному признаку не могла не отразиться на общественной психологии, что выразилось в мечтаниях о якобы ушедшем «золотом веке» человечества, запечатленных в первых мифопоэтических произведениях.

Социальное неравенство отразилось в религиозных ересях и первых теоретических концепциях, родиной которых стали Ближний Восток и Китай. В первоначальных вариантах это были скорее эмоциональные оценки, выраженные преимущественно в форме устного народного творчества.

В первых рабовладельческих государствах Древнего Востока (Египет, Персия, Индия, Китай) вопросы государственного управления длительное время рассматривались в плане конкретной деятельности правителей, в виде советов и рекомендаций, как надлежит действовать, чтобы укрепить власть и обеспечить процветание страны. Так, в поучениях гераклиопольского царя своему сыну (Египет, около XXII в. до н. э.) содержится наставление быть справедливым, поступать по закону, но вместе с тем оно изобилует призывами «подавлять толпу» и «возвышать вельмож», дающих законы. В соответствии с общими для стран Древнего Востока обожествлением царя, императора и т. д. государственное управление трактуется в этих странах, как выражение божественной воли.

В I тыс. до н. э. на Востоке появились и такие учения, которые в значительной мере строились на рационалистической аргументации и были связаны с принятием писаных законов правил управления, поведения граждан. В Персии следует отметить взгляды Заратустры (VII в. до н. э.), в которых отражены идеи борьбы двух начал - добра и зла., отсюда концепция доброго и злого правителя. К этому же периоду относится и принятие законов Хаммурапи. В Индии возникает идеология брахманизма, обосновывающая кастовый строй, нашедшая выражение в древнеиндийском памятники Веды. Законы Ману обосновывали деление индийского общества на варны (касты) и их неравенство.

В Древнем Китае большое распространение получили взгляды Конфуция (VI -V в. до н. э.), изложенные в книге «Лунь юй» (Беседы и высказывания). Он обосновывает патриархально-патерналистскую концепцию государства: государство - большая семья, император - отец, сторонник не насильственных методов управления, равномерного распределения богатства. Император должен руководить народом на основе добродетели, а не закона, т. е. наказания: «Зачем, управляя государством, убивать людей? Если вы будете стремиться к добру, то народ будет добрым» (Конфуций). Во II в. до н. э. конфуцианство становится официальной идеологией китайского государства.

С критикой конфуцианства в V в. до н. э. выступил Лао-цзы - основоположник даосизма. Дао - независимый от небесного владыки естественный ход вещей, естественная закономерность. Даосисты заявили о договорном происхождении государства, т. системы государственного управления, но в своеобразной форме, что беспорядок прекращает и устанавливает порядок выбранный «сын неба» (император).

Впервые проблема государственного управления как теоретического знания была разработана в античном мире. Наибольший вклад в развитие теории государства и государственного управления внесли Платон и Аристотель.

Платон разработал концепцию идеального государства, его социального устройства, а также проанализировал несовершенные формы государственного устройства. По его мнению, управлять государством должны философы и только они. Философы отличаются от прочих людей стремлением к знанию, приоткрывающее им вечно сущее бытие. Имея подобных руководителей, идеальное государство должно обладать четырьмя главными добродетелями: мудростью, мужеством, рассудительностью, справедливостью. Философы управляют стражниками-войнами и работниками производительного труда.

Разработав теорию идеального государства, Платон проанализировал все существующие формы государства и государственного управления, разделив их на правильные и не правильные. К правильным формам он отнес монархию и аристократию, а к не правильным олигархию, тиранию, демократию. Управление людьми он называл искусством, которое основано на компетенции способных к этому людей. При этом управление должно строится на соблюдении законов.

Аристотель свою концепцию происхождения государства и сущности государственного управления строил на признании их как результата сознательной деятельности людей. Для него государство - это высшая форма общения, поэтому государство создают свободные люди.

Анализируя формы государства, особое внимание Аристотель уделял государственному управлению, которое он понимал как власть. Он отмечал, «властвование и подчинение не только необходимы, но и полезны, и прямо от рождения некоторые существа различаются (в том отношении, что одни из них как бы предназначены к подчинению, другие - к властвованию). Существуют много разновидностей властвующих и подчиненных, однако, чем выше стоят подчиненные, тем совершенна власть над ними».

Разрабатывая проект идеального государства, Аристотель выделил правильные и неправильные формы государственного управления. К правильным формам он относил монархию, аристократию и политию (сочетание демократии и олигархии), а неправильными он считал тиранию, демократию, охлократию.

Значительный вклад в разработку теории государственного управления внес Цицерон. С его точки зрения государство предстает не только как выражение общего интереса всех его свободных членов, но и как согласованное правовое общество. Цицерон разработал теорию естественного права, которое он определял как истинный закон, т. е. каждый человек от рождения наделен естественным правом на жизнь и свободу. Естественное право возникло раньше писаного права, само государство по своей сути есть воплощением того, что в природе есть справедливость и право.

В эпоху средневековья теория государственного управления отождествлялась с концепциями христианства и ислама. По мнению Аврелия Августина (Блаженного) (354-430 гг.) государство рассматривается как некая часть универсального порядка, создателем и правителем которого является Бог. Цель государственного управления - сохранение порядка и гражданского общества.

Фома Аквинский (1226-1274 гг.) считал, что власть имеет божественное происхождение. Идеальная форма правления - смешение трех чистых форм, при которой монарх олицетворяет единство, аристократия - преобладание, а подданные (народ), вовлекаемые в дела управления, служат гарантией социального мира и согласия. Выступление против власти, которая имеет божественный характер, является смертным грехом.

В эпоху Возрождения теория государственного управления рассматривалась с точки зрения гражданской концепции. Основоположником этой концепции является Николо Макиавелли (1469-1527 гг.). В центре его теории - методы государственного управления. Макиавелли сторонник неограниченной монархии, который строит управление подданными согласно законам природы, а не догм христианской этики.

По его мнению, идеальный правитель должен быть бережливым и скупым, жестоким, ибо милосердие некстати ведет к разрушению, и внушать страх. Правитель, если он желает удержать подданных в повиновении, не должен считаться с обвинениями в жестокости, ибо большинство людей неблагодарны, изменчивы, лицемерны, трусливы и жадны до наживы.

Новое время способствовало разработке мыслителями Европы новых концепций государственного управления и гражданского общества. Изложены они были в трудах Томаса Гоббса (1588-1679 гг.) и Джона Локка (1632-1704 гг.).

Гоббс автор концепции договорного происхождения государства. По его мнению, люди с целью самосохранения, поскольку они, имея естественные права, находятся в состоянии непрерывны войны всех против всех, согласились на определенном этапе своей истории отдать их монарху, т. е. государству, в обмен на мир. Власть суверена ограничена естественными законами, выражающих стремление к миру и справедливости. Всего их 12, но главным является «золотое правило» - «не делай другому то, чего бы не пожелал ты, чтобы было сделано по отношению к тебе».

Дж. Локк считал, что люди до государства находились в естественном состоянии, но без «войны всех против всех». Естественное состояние включало не только естественное право на жизнь и свободу, но частную собственность и труд. Для защиты этих естественных прав человека люди согласились образовать политическое сообщество и учредить государство - «всякое мирное образование государства имело в своей основе согласие народа».

Дж. Локк дал формулу идеального государства - это республика частных собственников с равными правами и обязанностями. Исходя из этого понимания государства, управлять им имеют право все, кто имеет собственность. Кроме того, он выдвинул концепцию разделения властей, которые обеспечивают независимость и права личности. Дж. Локк выделил законодательную власть, которая в руках парламента, и исполнительную власть в руках монарха и правительства.

Завершение разработки теории договорного государства принадлежат Шарлю Монтескье (1689-1775 гг.) и Жан-Жаку Руссо (1712-1778 гг.).

Монтескье обосновал необходимость разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Первенство принадлежит законодательной власти. Все власти независимы друг от друга, и «взаимно сдерживают друг друга». Разделение властей гарантирует безопасность граждан от злоупотребления и произвола властью.

Ж.-Ж. Руссо в противоположность либеральной идее компромисса интересов, выдвигает принцип народного суверенитета как власти направляемой общей волей. Народ в целом - источник и носитель политической власти, т. е. государственного управления. Лучшая форма правления - республика, где должностные люди избираются народом. Правительственная власть утверждается актом суверенной законодательной власти.

В XIX в. теория происхождения государства и государственного управления разрабатывалась в рамках философии позитивизма - доктрины, объявляющей единственным источником истинного знания конкретные (эмпирические) науки и отрицающие познавательную ценность философского исследования. Поэтому нет необходимости познавать сущность государства, необходимо только его описывать (статика) и прослеживать последовательность его действий (динамика). Огюст Конт - (1798-1857 гг.) отец позитивизма доказывал, что государственное управление должно принадлежать финансовой олигархии, без которой невозможен порядок и прогресс.

Противник О. Конта Герберт Спенсер (1820-1903 гг.) в рамках социологического позитивизма разработал органическую теорию государства. По его мнению, государство сходно с биоорганизмом. Государство есть организм, постоянные отношения которого аналогичны постоянным отношениям между частями живого существа, поэтому государственное управление имеет аналогичные функции. Как биологический организм, государство рождается, размножается, стареет и гибнет. Государства делятся на два типа: примитивные или военные, главным занятием которых является война, и высшие или индустриальные, главным занятием которых является хозяйственная деятельность. Отсюда два типа управления страной: или военные методы, или хозяйственные, целью которых благо индивида.

Эволюция теории государственного управления Российского государства

В России наука государственного управления развивалась в русле национальной школы. На рубеже XVIII-XIX вв. сформировались три течения теоретической мысли о сущности государства и государственного управления. Родоначальником первого направления - революционно-демократического был А.Н. Радищев (1749-1802 гг.), отстаивавшего идею демократической республики. Его идеи были развиты П.И. Пестелем, А.И. Герценом, Н.Г. Чернышевским, Г.В. Плехановым, В.И. Лениным, И.В. Сталиным.

Второе направление было заложено М.М. Сперанским (1772-1839 гг.), которое получило определение как либерализм. Его политические идеи вытекали из естественно-правовой концепции, в рамках которой он предлагал осуществить разделение властей в стране. Развитие доктрины либерализма получило воплощение в концепциях развития России западников и славянофилов 40-х гг. XIX в.

Наиболее интересные и оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ - начале ХХ в. представителями «государственной школы» (Соловьев С. М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н. и др.). В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Доказывалось, что в условиях господства натурального хозяйства решение вопроса обеспечения материальными и людскими ресурсами возможно лишь за счет распределения повинностей на различные слои населения. Результатом такой многовековой политики, проводившейся при согласии населения, является политическая стабильность. П.Н. Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:

· механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;
· дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

Третье направление, получившее определение консерватизма было разработано Н.М. Карамзиным (1766-1726 гг.). Его концепция стала продолжением традиций норманнской теории и доктрины абсолютной монархии. В рамках этой концепции возникла «теория официальной народности», разработанная С.С. Уваровым. Во второй половине XIX в. идеи консерватизма были развиты трудах М.Н. Каткова и К.П. Победоносцев. В начале ХХ в. консерватизм нашел свое воплощение в теории и практике движения черносотенцев.

В начале ХХ в. появились работы А.А. Богданова, в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем управления.

В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования в государственном управлении идей научного менеджмента. В этих целях создавались научно-исследовательские институты и лаборатории, занимавшиеся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Считалось, что государственный аппарат должен превратиться в народный институт и изыскивались способы удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.

Современные теории государственного управления

В течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII в. - все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:

1. 80-е гг. ХIХ в - 1920 г.;
2. 1920 г. - 1950 г.;
3. 1950 - по настоящее время.

Основоположниками теории государственного управления принято считать В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера.

Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению В. Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М. Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства - значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.

· для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
· аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее - в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.

И еще один фактор - это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении» Л. Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление - это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) и «школа человеческих отношений» (иногда ее называют неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы - до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д. Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д. Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.

В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р. Мертон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс, В. Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

· проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;
· проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;
· проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

Американская научная школа государственного управления

В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений, ведущими среди которых являются американская, английская, французская и немецкая.

Отличительной особенностью американской школы «public administration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах развития многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками, как, например, В. Вильсон - президент США, профессор Л. Уайт, который вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы и другие.

Одним из основоположников классического направления в науке считается Л. Уайт, опиравшийся на работы Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов занимавшихся организацией управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) он утверждал, что:

· государственное управление представляет собой единый однородный процесс, независимо от того на каком уровне оно происходит: городском, штатном или федеральном;
· изучение государственного управления должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права;
· государственное управление - это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину;
· государственное управление - это наиболее важная задача, стоящая перед государственным аппаратом.

Государственное управление, по его мнению, это «руководство людьми и определение материальных ресурсов для достижения целей, стоящих перед государством». Оптимизация использования средств в государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративных дух (гармонию персонала).

По мнению Л. Уайта ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития. Главное - это иерархия организации, а государственное управление - это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные из которых - планирование и организация.

Наиболее известными представителями американской школы человеческих отношений являлись Мери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу Элтон Мэйо и др. Главный вывод, содержащийся в их работах, заключался в том, что фактором оптимизации функционирования системы государственного управления является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности.

Первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц» была М.П. Фоллет. В своей работе «Отдача распоряжений», она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда. Поэтому важно изменить модель поведения людей.

Исследования, проведенные Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. В своем труде «Теория мотивации человека», он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег.

К середине ХХ века определяющими теориями были две концепции: концепция экономики благосостояния и концепция конкурирующих групп. Сущность первой состояла из следующих постулатов:

· в том случае, когда свободный рынок не дает нужного результата, необходимо вмешательство государства;
· наилучшие результаты при этом дает управление из федерального центра.

Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяются деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является заботой каждого».

В этот период получили развитие системный и структурно функциональный подход к анализу общественных явлений, концепции бюрократии, возродились исследования поведения индивидов внутри организации, теория альтернативного бюджетирования Б. Льюиса.

В работе А. Шика «На пути к ППБ (планирование-программирование-бюджетирование): этапы бюджетной реформы» вопросы бюджетной теории рассматривались с позиций системного подхода. По его мнению, каждая бюджетная система включает в себя процессы планирования, управления и контроля.

Г. Саймон ввел понятие «решение», а в работе «Поговорки управления» он сформулировал общие принципы управления, способствующие повышению эффективности управления.

Заслуживает внимания статья Чарльза Линдблома «Наука доведения-дела-кое-как-до-конца», в которой рассматриваются рациональные модели принятия решений в управлении. Он не согласен с тем, что большинство решений принимается посредством целесообразных процессов. Весь процесс принятия стратегических решений он видит как зависящий от небольших выгодных решений, согласованных с политической ситуацией. Вообще он считает, что принятие того или иного решения в большей степени определяется не волей политиков, а конкретной ситуацией и обстоятельствами.

Концепция управления Ф. Герцберга основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Он провел серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены.

Данные концепции свидетельствуют о том, что изучение государственного управления изменилось в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления. Однако постепенно выяснилось, что эти принципы дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, а по отношению ко всему обществу они не работают. Характер политических и управленческих решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

В середине ХХ века изменилось представление о модели федерализма в США. В противовес традиционной модели, представленной в виде «слоеного пирога», где три уровня правительства (федеральное, штатов и местное) отделены друг от друга, Мортон Гродцинз создал концепцию «мраморного пирога» федерализма. Он доказывает, что структура правительства США очень сложна. В ней, помимо федерального правительства и органов управления 50 существующих штатов, имеется 18 тыс. муниципалитетов. Кроме того, существуют районные органы управления, городские органы самоуправления. В стране насчитывается столько органов, собирающих налоги, что гражданин «может быть погребен под целой пирамидой правительственных учреждений. Суть новой модели, предложенной Гродцинзом, состоит в формировании отношений сотрудничества между различными уровнями управления, что в свою очередь приведет к смешению правительственной деятельности. Получила свое дальнейшее развитие и теория бюрократии.

Проблемам эффективного управления посвящена работа Герберта Кауфмана «Административная децентрализация и политическая власть». В ней автор отмечает, что в процесс управления должно вовлекаться население через систему представительства на местах. Он рассматривает два типа децентрализации. При первом будет развиваться местное самоуправление, которое будет оказывать большее влияние на общественные программы, при втором - территории будут развиваться, но с ограниченными властными полномочиями.

Конец ХХ века характеризуется пересмотром и переоценкой основных идей теории государственного управления, ибо многие программы «Великого общества» не были выполнены. После избрания Р. Рейгана Президентом страны идеологический маятник качнулся в сторону консерватизма с его принципами минимального вмешательства государства в экономику.

В этот период возникло и новое мышление в государственном управлении: была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению две основополагающие и влиятельные концепции:

· концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х гг.;
· теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.

Характерной чертой начала 80-х гг. было стирание различий между частным и государственным сектором. Были проведены сравнительные исследования на эту тему и сделан вывод о принципиальной схожести управления бизнесом и государственным управлением. Так, Г. Эллисон в докладе «Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими по существу во всех второстепенных моментах?» аргументировано защитил этот тезис. Исследуя тему, он выделяет общее и различия между этими видами управления. По его мнению, общим является следующий набор функций управления: планирование; организация; кадровая политика; руководство; согласование; отчетность; финансирование. Он выявил, что усилилось взаимодействие между руководителями частных и государственных организаций, что в реальной жизни многие политические лидеры возглавляют частный бизнес. Эллисон провел параллель между ситуациями и условиями управления в этих различных секторах, представил последствия управления государством как частной компанией, область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.

В конце ХХ века большой интерес у ученых вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, которые и до настоящего времени являются предметом дискуссий. Целью этой модели можно считать повышение эффективности функционирования системы государственного управления, достигнутое благодаря ее адаптивности, гибкости и профессионализма государственных служащих.

Развитие теории государственного управления в Великобритании

До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и другие. Позднее начинают доминировать бихевиоральные методы.

В рамках этой методологии сложились две тенденции - социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. Авторитет государственной власти, по мнению Р. Роуза, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам.

Э. Берч в своих работах затрагивает вопросы ответственности в государственном управлении. В частности он выделяет три вида ответственности:

· Ответственность перед общественным мнением. Это означает, что правительство имеет возможность влиять на общественное мнение и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознавала мотивы, движущие правительственной деятельностью;
· Проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем. Этот тип ответственности в английской политической культуре является основным. Правительство, осознавая правомерность и целесообразность своих действий в данный момент, может даже пойти на потерю популярности ради осуществления своего курса;
· Ответственность перед парламентом. Она выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу.

На принятие управленческих решений оказывают влияние такие факторы, как позиция премьер-министра, деятельность членов кабинета, давление групп интересов, рядовых граждан и СМИ, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Например, решение, о вступлении Великобритании в ЕЭС, было принято без предварительного обсуждения в парламенте, а инициатива его выдвижения принадлежат целиком правительству.

Берч также указал, что в современной Англии изменилось понятие «первичной ответственности правительства». Если в прошлом под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, то сегодня - ответственность правительства перед народом.

В конце ХХ столетия в трудах ученых социологического направления центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике. Так, по мнению Дж.Баджа, политики и государственные служащие единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан и пользуются поддержкой последних. Пассивные в политике лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой.

Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей - Б.Барри - разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш - потеря». Он полагает, что властные отношения возможны только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков.

Представляют интерес две концепции государственного управления, целевая и гражданская, сформулированные М. Оукшоттом. По его мнению, в чистом виде они не встречаются, ибо представляют собой идеальные теоретические модели. Но европейские народы проделали путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей степени, в других - в меньшей.

Целевое государственное управление характеризуется следующими чертами:

· Граждане являются работниками предприятия, существующего для определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.);
· Отсутствие формального равенства, означающее, что ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоративизму;
· Административный, регулирующий, прикладной характер законодательства;
· Справедливость проявляется в распределении, цель которого - обеспечение эффективности системы государственного управления.

Гражданская ассоциация - это объединение, не связанное общностью целей. Гражданская концепция государственного управления не имеет вида целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Однако этот «идеальный» тип государственного управления не достигнут еще нигде.

В последнее время наибольшее влияние в теории государственного управления имеет направление, именуемое «мягким мышлением», которое основал П.Чекланд. Отличительной чертой этого направления является то, что принцип системности перенесен с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению Чекланда, единственный способ изучить целостность - это посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения, а управленческая деятельность - это перманентный процесс познания. Для принятия управленческого решения необходимо всестороннее изучение ситуации.

Новым направлением в области государственного управления является организационная кибернетика. Центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система - было введено С. Биэром. Балансирующей является такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. По мнению Биера, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.

Французская научная школа государственного управления

Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ в. теории институтов (М. Прело и М. Дюверже).

Заслугой французской школы является институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигается «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменяется место правящей элиты в государственном управлении: она является лишь агентом высшей власти и это означает, что ее действия ограничены правовым полем. М. Дюверже подчеркивает, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям.

Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, поэтому ученые (П. Авриль, Э. Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством ее децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов - таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых.

Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться специально созданной третьей палатой парламента, состоящей частично из избираемых представителей, и частично из лиц, назначенных властью. Он солидарен с П. Аврилем и Э. Фором о необходимости проведения децентрализации государственного управления.

Деятельность современной французской администрации он оценивает критически. В противовес ему, Алэн, подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления: начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы. Кроме того, Алэн высоко оценивает компетентность французских чиновников, ибо они проходят жесткий конкурсный отбор на государственную службу. Но вместе с тем, он констатирует, что бюрократия образуют корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, - это сохранение приобретенного положения и привилегий. Кроме того, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд специфических качеств, таких как крайняя осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок - все это тщательно скрывается от посторонних глаз. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считает создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Ученый также излагает свою точку зрения на те качества, которыми должен обладать руководитель ведомства. По его мнению, современный министр не обязательно должен быть специалистом в соответствующей области управления. Главное состоит в том, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышению власти бюрократией.

Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль. Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции. В книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.) он дал классическое определение научному управлению: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать.

Его заслуга также в том, что он сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Управление любой организацией, по его мнению, включает шесть групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Административные функции являются определяющими. Ни в одну из предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координированных усилий, гармонизации действий. Именно поэтому административным функциям принадлежит лидирующая роль.

Следует отметить вклад бывшего президента Франции В.Ж. де"Эстена в развитии французской школы государственного управления. Свои взгляды на эту проблему он изложил в трудах: «Французская демократия», в которой он предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.

Развитие теории государственного управления в Германии

Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. С момента своего возникновения в немецкой школе обозначился дуализм философского и социологического осмысления проблем государственного управления. Большая часть немецких исследователей видит в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это проявляется в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля. Так, Х. Кун считает, что основой предмета теории государственного управления является человеческая природа, и, следовательно, рассматривать его необходимо с философских позиций: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу».

По мнению А. Гелена, основой государственного управления является стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Административные институты сложились «путем стабилизации порядка и правил» и являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В его концепции современные структуры государственного управления предстают как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».

Гелен считал, что такая трактовка государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей, однако он считал, что эта управляемость не является репрессивной.

Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М. Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.

Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считает выражением «сущности современной массовой демократии» По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».

Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие - это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.

Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.

Несомненный интерес представляет концепция государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот политик и крупный ученый сочетал научно-исследовательскую и практическую работу. Он считал, что эффективность государственного управления определяет усиление мер по государственному регулированию экономики. Для их реализации был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, в который вошли крупные ученые. Этот орган должен был готовить обоснования для принятия правительством политических решений. Эрхард предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.

Им была разработана концепция общества, в котором все группы населения подчинялись общему благу, возрастала роль правительства, все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.

Новая концепция закрепляла определяющую роль государственного управления в развитии общества. Предусматривалось, что все государственные должности должны занимать специалисты по общим интересам, они же должны определять политику страны. Нельзя не признать, что принцип подбора специалистов, профессионалов на государственную службу должен основываться, прежде всего, на понимании социальных интересов.

Нашел свое отражение в немецкой научной школе и структурно-функциональный подход. Наиболее последовательно он изложен в работах Н. Лумана, который полемизирует с Т. Парсонсом. По мнению Лумана, в системной теории понятие структуры подчинено понятию функции, что неправомерно, так как получается, что любая, даже самая нелепая, структура государственного управления, в сущности, выполняет свою функцию. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в предложении постоянного исследования конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности, т.к. только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы. Сама структура государственного управления при этом не рассматривается им как нечто всеобъемлющее и законченное.

Характеристика германской школы была бы неполной без упоминания научного вклада Р. Дарендофа. В центре его научных интересов - проблемы социальной структуры современного общества, организация управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».

Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. С одной стороны, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы, не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. С другой стороны, в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Она является «резервной армией власти». Дарендоф опасался утраты легитимности существующей политической системы в условиях доминирования безликой бюрократии и отсутствия групп, способных осуществлять политическое господство. В таких условиях появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории, и на практике, тоталитарна.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МОРСКОЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ АДМИРАЛА Ф.Ф.УШАКОВА»

ФАКУЛЬТЕТ МОРСКОГО ТРАНСПОРТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА, ЭКОНОМИКИ И ПРАВА

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «Теория государственного устройства»

«Теория государственного управления»

Выполнил: курсант группы 1911

Кинзерская И.И.

Проверил: к.ю.н. доцент Зливко А.П.

НОВОРОССИЙСК 2013

ВВЕДЕНИЕ

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление - две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Степень научной разработанности. Среди работ, непосредственно посвященных государственному управлению, выделяются работы следующих авторов: Атаманчук Г.В., Радченко А.И., Зеркина Д.Л., Игнатова В.Т., Глазуновой Н.И., Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова и др.

Разумеется, издано и много других работ в различных жанрах: в коллективных монографиях, сборниках статей, журналах, материалах конференций и т.д.

Целью настоящей работы является: изучение теории государственного управления.

Задачи исследования:

Дать понятие государственному управлению.

Рассмотреть свойство системности государственного управления.

3. Описать виды и уровни государственного управления.

Изучить специфику государственного управления.

5. Сделать выводы.

Объектом исследования курсовой работы являются теория государственного управления

Предмет исследования: Теория государственного управления.

Структура и объем работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка

ГЛАВА I Понятие и особенности административно-правовых норм

1 Понятие и признаки государственного управления

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:

управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;

распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);

системность.

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.

Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне, как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле - это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:

а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ;

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции.

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления), правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).

Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

1.2 Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

3 Виды государственного управления

Видами государственного управления являются:

внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);

внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);

внутриорганизационное государственное управление - осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление - это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области - финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

государство субъективный политика картина

ГЛАВА II Теория государственного управления

1 Основа теории государственного управления

Изучение государственного управления как системы предполагает структурно-функциональный подход. Понятия структуры и функция вписываются в более универсальное - система. Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.

В современной теории управления структурно-функциональный подход, пишет Н. Мысин, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы-взаимодействия системы с внешней средой. Знание внутреннего механизма функционирования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ внешнего функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: прямая и обратная связи, закрытая система, черный ящик, открытая система, адаптация. Эффект модели черный ящик очевиден в познании и управлении поведением так называемых непредсказуемых властных и политических субъектов, что присуще российской политической жизни.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая черта диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение социального порядка, стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания, И, тем не менее, Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая - функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политологического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

Рассмотренные типы теоретического анализа феномена государственного управления не исчерпывают всего методологического арсенала науки. В ходе дальнейшего изложения ее основ можно обращаться к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная модель: потребности-интересы-цели - вполне приложима к анализу государственного управления как специфического типа социальной деятельности.

Можно было бы упомянуть политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, - возможность достижения объективной истины и эффективность практического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Отметим некоторые особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов.

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.

Объективная истина в политических науках более чем в других, выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория политического управления не может перекочевывать из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна, прежде всего, его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины, изображающей политику (добавим: политику государственного управления) в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и российского опыта, пусть даже во многом разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины современного российского государственного строительства и политики управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически ангажированного подхода в понимании социальной функции теории - интерпретации ее как теории инструментальной. Данный термин использован известным современным американским экономистом и социологом Д. Гелбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур.

Действительная функция теории, будь то экономической или политической, - не обслуживание каких-то интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами, социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Однако она имеет источник (еще раз подчеркиваем) в объекте познания- онтологической картине существующей в данной стране системы государственного управления. В том и трудность преодоления инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Наконец, еще одна особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее (современность) - динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности. Остановимся на этом вопросе.

2.2 Методы теории государственного управления

Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет и соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических, политологических и общенаучных, теоретических и эмпирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой реальности. Прежде всего, следует отметить, что, как и в любой политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управления постоянно актуальной проблемой является проблема соотношения объективного и субъективного методов познания. Шведский социолог П. Монсон отмечает: ... вопрос объективного и субъективного, прежде всего соотношения между ними, является основополагающей проблемой, которую изучают и анализируют большинство обществоведов. Значение данного вопроса вытекает из природы государственного управления как политико-социальной реальности, характеризующейся единством объективного и субъективного аспектов.

Государственное управление, пишет проф. Г. Атаманчук, - субъективный фактор. Это определение верно, если рассматривать его в соотношении с общесоциальными объективными материальными основами.

Но оно не полностью отражает реальную структуру последнего и как объекта, и как процесса деятельности. Ведь, как правильно отмечает автор, в государственном управлении слиты элементы сознания - представления, идеальные образы, логические конструкции - и деятельность, преобразующиеся в управленческом процессе в материальность, приобретают соответствующую предметность. И это еще не все. В структуру государственного включены в качестве неотъемлемой его стороны некоторые материальные и объективированные символические элементы. Это орудия и многие средства управления, правовые нормы - объективированные формы выражения общей государственной воли и интересов, совокупность текстов - директивных, политических и пр. документов, иная управленческая информация, зафиксированная в объективной языковой символической форме. Сказанное в полной мере можно отнести к государственному управлению, поскольку в его структуре политический фактор - одна из составляющих. Словом, по своей природе и структуре государственное управление представляет собою единство субъективного и объективного аспектов.

Двойственное бытие государственного управления как воплощения объективной и субъективной политико-социальной реальности определяет необходимость применения при его изучении объективных и субъективных методов. Объективный метод означает взгляд на изучаемый объект - государство и его деятельность - извне, как бы со стороны. Это способ объяснения совокупности элементов и взаимосвязей, составляющих государственное управление, через анализ объективных результатов управленческой деятельности безотносительно к их оценке познающим субъектом. Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изнутри как собственной организации людьми своей политико-социальной, экономической и др. видов жизни как реальности, связанной с общественными интересами и ценностями. Если объективный метод исходит из того, что отправной пункт анализа - объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, точка зрения изучающего. Содержание субъективного метода составляет описание и объяснение политико-социальной реальности через призму отношений субъекта (его мнений, позиций, интересов).

Ценностно-нормативный подход - его существенная сторона. Примерами объективного метода служат: наблюдение, сравнение и обобщение явлений и процессов действительности, метод разработки описательных моделей управленческой деятельности и отношений, аналоговый метод и др. А субъективного - разнообразные социологические приемы изучения общественного мнения на предмет отношения и оценки конкретных управленческих действий государственных институтов, метод управленческого эксперимента и др. К этой группе субъективных методов можно отнести совокупность приемов разработки нормативных управленческих моделей, конструирующих образы управления в идеале (как он представляется субъекту).

Объективный и субъективный методы несоизмеримы. Однако они могут быть объединены, так как обусловлены спецификой политико-социальной реальности, воплощающей в себе объективную и субъективную стороны. Тем не менее, при объединении неизбежны трудности, в частности связанные с тем, что субъективный метод предполагает подбор объектов для изучения по усмотрению исследователя, с учетом его представлений об общественных приоритетах и ценностях, потребностях и интересах. Такой подход создает проблемную познавательную ситуацию, подмеченную еще немецким социологом М. Вебером. Суть ее в том, что конструирование объекта исследования (подбор фактов) - субъективный процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми (научной истиной). Какое же решение предложил М. Вебер? Результаты должны быть получены таким способом, который давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и настроений исследователя.

Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит научно-практический эксперимент. Это - способ получения информации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов государственного управления, обусловленных воздействием на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент - метод опытной проверки обоснованности и эффективности определенных научных положений и рекомендаций теории.

В практике государственного управления - это важный источник эмпирических данных для принятия эффективных решений.

Объективность полученной экспериментальным методом информации может быть обеспечена при соблюдении необходимых требований, установленных теорией социального познания. Отметим некоторые из них. Прежде всего - методологически выверенное определение экспериментального фактора - условия или совокупности условий, рассматриваемых в качестве причины изучаемых изменений управляющей системы, репрезентативность этого фактора. Необходим выбор конкретной экспериментальной ситуации - условий внешней среды, относящихся к эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть репрезентативными (типичными, представительными) и максимально приближенными к естественным явлениям и процессам государственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимента определяется конкретными проблемами, требующими теоретического и практического решения. Главным образом - это проблемы эффективности государственного управления.

Государственное управление - это социальная (в широком смысле слова) деятельность людей и складывающихся на ее основе общественных отношений. Оно осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры общества. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании государственного управления. Политико-социологический анализ позволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые определяют конкретное содержание задач, решаемых государственными органами. Социологические методы - основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества. В частности, выражающихся в отношении отдельных социальных групп населения к тем или иным решениям государственных институтов. При помощи социологических методов, в частности эмпирических, выясняется социальная эффективность государственной политики, включая экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.

Социологические методы в изучении государственного управления важны также потому, что они позволяют опустить научный анализ с макроуровня на микроуровень, т.е. на уровень исследования конкретных отдельных индивидов, их поведения и ориентаций в сфере государственного управления. Ведь общая теория - это политическая наука макроуровня. Да иначе и быть не может, поскольку государственное управление не локализовано в какой-то отдельной сфере общества. Оно охватывает все главные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой организаций и регулирования жизнедеятельности людей. Понять и объяснить сущность, содержание, принципы и другие проблемы государственного управления возможно лишь на макроуровне, чему и служат охарактеризованные выше методологические основы теории. И действительно, сможет ли исследователь осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже политических лидеров? Думается, что нет. Эмпирическое исследование зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, такого-то лидера в данный момент или к конкретным акциям государственной власти в отдельно взятой ситуации. Но такое исследование не даст нам научной информации о системе в целом, о ее направленности и т.д. О демократичности той или иной системы политического руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями кандидатов. Все это так. Тем не менее, общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и в целом системы государственного управления и управленческие отношения складываются из действий и поведения многочисленных отдельных личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан. Посему без изучения их эмпирическими методами невозможно составить общую картину деятельности государства. Следовательно, политико-социологический анализ на микроуровне, не имея доминирующего значения, служит инструментом добывания и накопления фактологического материала для теоретических обобщений, объясняющих феномен государственного управления на макроуровне.

Отмечая важное значение эмпирических методов политико-социологического исследования, нельзя не учитывать возможность проявления субъективизма.

ГЛАВА III Совершенствование государственного управления

Итоговым, концентрированным выражением деятельности общества и государства по созданию "опережающего состояния" государственного управления в общественном развитии является процесс совершенствования самого государственного управления. Он представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организацией,· смысл которой заключается в придании государственному управлению как системному общественному явлению способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.

Целевая ориентация совершенствования государственного управления, исходя из всего сказанного, видится в том, чтобы, во-первых, обеспечивать максимально достижимое соответствие содержания управляющих воздействий органов государственной власти и местного самоуправления потребностям и закономерностям управляемых объектов - всей общественной системы; во-вторых, формировать наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между управляющими компонентами государства и управляемыми объектами, а также субъектами других видов управления; в-третьих, поддерживать в оптимальном состоянии (с общественной и экономической точек зрения) организационную структуру государственного управления; в-четвертых, способствовать постоянному относительному и абсолютному уменьшению общественных затрат на управление; в-пятых, повышать эффективность форм, методов и других элементов государственно-управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования государственного управления можно условно подразделить на две группы целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в повышении эффективности управляющих воздействий, их упорядочении и систематизации, в обеспечении адекватности объективным запросам управляемых объектов.

Реализация внутренних целей предполагает совершенствование самой управляющей системы, улучшение ее мобильности, рациональности, внутренней жизнедеятельности. Далее цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон и аспектов государственного управления). Поэтому важнейшим и исходным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его научно обоснованное "древо целей", на основе которого определяются предмет, структура, актуальность, последовательность и другие проявления совершенствования государственного управления. Должна быть ясность в том, чего же мы хотим добиться от совершенствования государственного управления.

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его предмет. Ведь надо заранее и точно знать, что подлежит совершенствованию, какие реальные процессы следует познавать и улучшать. Предмет данного процесса имеет двойственный характер: гносеологический и предметно-практический, свидетельствующий о том, что подлежащие совершенствованию управленческие явления представляют собой и объекты познания (теоретического постижения), и объекты практического преобразования.

Если обобщить все сказанное в о государственном управлении, то можно обозначить такие "блоки" предмета его совершенствования:

а) постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшение и упрочение взаимодействий между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управления, что предполагает совершенствование главным образом "древа целей" и функциональной структуры государственного управления;

б) непрерывное развитие общественной сущности государственного управления посредством его все более глубокой демократизации, расширения участия граждан в его процессах, становления и активизации самоуправляемых общественных механизмов, что связано преимущественно с совершенствованием организационной структуры государственного управления;

в) системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью все большей социальной, организационной и правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каждого ее элемента, умелое сочленение и полное использование человеческого потенциала и научно-технических средств управления;

г) создание информационных, организационных и других условий, факторов и стимулов, обеспечивающих введение в управленческую практику и эффективное применение в ней научных форм, методов и средств овладения человеком объективной действительностью;

д) постоянно и научно прогнозируемое улучшение системы подбора, использования, подготовки и повышения квалификации управленческих кадров всех категорий, развитие методов, средств и форм стимулирования инициативного, качественного и ответственного исполнения государственных должностей;

е) широкое использование социально-психологических факторов развития свободных, демократических, обоюдоответственных отношений между всеми участниками государственно-управленческих отношений.

Возможна, конечно, и дальнейшая детализация элементов и взаимосвязей предмета совершенствования государственного управления, но это уже относится к специальным отраслям государственного управления, в которых они должны и изучаться, и практически реализовываться.

Сложность целей и предмета совершенствования государственного управления обусловливает использование определенных принципов при осуществлении всей этой работы. Назову следующие основные принципы. Прежде всего, это принцип системности, обусловливающий охват данным процессом какой-либо крупной составной части функциональной и организационной структуры государственного управления, подсистемы органов государственной власти и местного самоуправления.

Далее, принцип комплексности, требующий учета многообразия элементов государственного управления, их сторон, свойств, аспектов, охвата различных факторов, средств, форм, методов и т.д., которые реально и в совокупности влияют на управленческие процессы. Нельзя забывать также о принципе непрерывности, исходя из которого действия по совершенствованию государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые "радикальные" преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество. Это, наконец, принцип плановости, свидетельствующий о том, что цели процесса совершенствования государственного управления могут достигаться лишь путем тщательно спланированных и последовательно выполняемых действий. Ведь речь идет о совершенствовании системы государственного управления, а не только каких-то отдельных ее элементов.

Принципы необходимо применять скоординированно, во взаимосвязи друг с другом.

Процесс совершенствования государственного управления должен быть, разумеется, надлежаще организован. На практике сложилось в основном три способа решения таких вопросов: осуществление рационализации тех или иных элементов управления силами персонала соответствующего органа или подсистемы органов (по собственной инициативе и за счет внутренних ресурсов); обоснование предложений по рационализации силами привлеченных специализированных (проектных, экспертных и т.п.) организаций, внешних по отношению к рассматриваемой структуре управления; разработка и реализация проектов (планов) рационализации объединенными силами представителей, как соответствующего органа, так и внешних специализированных организаций.
Каждый из названных способов имеет свои достоинства и слабые стороны. Полной и достоверной информацией о состоянии управленческой деятельности в определенном органе (ее тайнах) владеет, конечно, его коллектив, которому, как говорится, "на месте виднее". Но специализированные организации лучше знают в большинстве своем мировой и национальный опыт, имеют отработанные методики анализа и оценки управленческих процессов, настроены на объективный подход; им не хватает лишь конкретной информации. Поэтому самые плодотворные результаты приносит объединение усилий, сочетание здесь типичного, что освоено специализированными организациями, и уникального, носителем чего выступает коллектив каждого отдельного органа. Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и реализуют программы (планы) совершенствования своего государства, его аппарата и государственного управления, создали для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов, комиссий и т.д. Почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный развитию государственности. Свидетельством актуальности данной проблемы является существование в большинстве стран, прежде всего США, Японии, Европейского сообщества, значительного числа консультационных структур (фирм), специализирующихся на совершенствовании управления. Имеет место по этим вопросам международное сотрудничество, где действуют соответствующие международные организации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственное управление - это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию общественного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу рационального воздействия на общественные процессы.

В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий.

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) выделяют различные виды государственного управления совокупность способов и методов управления, которые использует государство.

Для государственного управления характерны следующие признаки: выполнение общезначимых функций; нормативно-распорядительное регулирование; подзаконный характер деятельности; использование властных полномочий.

Государственное управление ¾ это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

I. Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 г. (ред. от 06.12.2011, с изм. от 27.06.2012)

3.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) № 14-ФЗ от 26 января 1996 г. (в ред. от 30.11.2011)

II. Научная и учебная литература

4.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн.- М.: Омега - Л, 2005. - 584 с.

5.Афанасьев В.Я., Глазунова Н.И. Система государственного управления: Кн. 1. Управление и право. - М.: ГУУ,2006. - 387 с.

.Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. - 350 с.

.Государственное управление. Основы теории и организации. Т. 1 /Под ред. В. А. Козбаненко. - М.: Статус, 2007. - 487 с.

.Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. - М., ГУУ, 2005. - 290 с.

.Зеркин, Д.П. Основы теории государственного управления/ Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов. -- Ростов н/Д, 2006. - 364 с.

.Мысин С. Теория социального управления. - СПб., 2008. - 300 с.

.Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп.- М.: ЮНИТИ-ДАНА,2007. - 400 с.

12.Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления / О.М. Рой. - СПб.: Питер, 2008. - 136 с.

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

Понятие теорий государственного управления

Определение 1

Теории государственного управления – это сформированные с течением времени доктрины, предлагаемые и поддерживаемые различными учеными, каждый из которых преподносит свою видимость сущности государственного управления.

Замечание 1

Существует достаточное количество подходов к пониманию того, что собой представляет государственное управление. Такие подходы принято называть теориями государственного управления . Каждая теория является индивидуальной, имеет свои особенности.

Характеристика теорий государственного управления

Теория рациональной бюрократии, основоположником которой является Вебер, заключается в том, что каждое учреждение имеет свою компетенцию, служащие должны назначаться, а не выбираться, а также получать зарплату достойную их ранга. При этом служащие не должны владеть тем учреждением, в котором они работают, обязаны следовать дисциплине и руководствоваться в своей деятельности с вышестоящими инстанциями. Данная теория делит функции государственного управления на политические и демократические.
Кроме того, она выделяет три добродетели политиков, в которые входят – страстность, глазомер и чувство ответственности.
Теория административной эффективности принадлежит Вильсону, которые занимался разработкой модели эффективности бюрократии в рыночной экономике. Он предложил разделять административные и политические функции, отмечая при этом, что задачей администрации является превращение в жизнь тех решений, которые принимает лидер, победивший на выборах. Что касается политики, главную ее задачу Вильсон видел в формировании эффективной структуры по контролю за административной деятельностью.
Теория администрирования. Разработчиком теории явился Файоль, который определил четырнадцать принципов государственного управления, состоящих из – разделения властей, дисциплины, полномочий, единоначалия, подчиненности интересов, единства действий, вознаграждения, скалярной цепи, централизации, порядка, стабильности персонала, справедливости, корпоративного духа и инициативы.
Теория налаживания межличностных отношений. Основоположник теории – Истон, видел основную цель управления в повышении эффективности потенциала работников, налаживании взаимосвязей в коллективах. Он определил принципы, которые принадлежат такой категории как «бихевиоральная методология» и строятся на закономерности, методике, верификации, количественных методах, систематичности, ценности, интеграции и науке.
Теория X. Теорию предложил Мак Грегор, считавший, что главной сущностью государственного управления является изначальная лень работников, которые стремятся, при любой возможности, избежать выполнения работы. Именно поэтому он представлял основной целью осуществление постоянного контроля и наблюдения. Он предлагал образовать иерархическую структуру, управляемость которой будет понижена, так как главную проблему он видел в отсутствии привлекательной для работников системы поощрений за хорошо выполненную работу.
Теория Y. Данная теория строится на понимании того, что работа должна сопровождаться благоприятными условиями, так как именно в такой обстановке производительность труда может возрастать. Эта теория стремится устранить все негативные последствия, которые могут каким-либо образом препятствовать соблюдению порядка.
Теория мотивационной гигиены. Приверженцем теории явился Герцберг, который считал, что работа, приносящая удовольствие, оказывает положительное воздействие на психологическое здоровье.